Éléments d’appréciations
et de réflexions de la CGT sur
le " livre blanc " du dialogue social
dans la Fonction Publique

Après plusieurs annonces de " négociations sur la négociation ", le Ministre de la Fonction Publique s’est résolu — par prudence — à passer par la phase de la rédaction d’un livre blanc dont il a chargé Monsieur FOURNIER.

Cette décision du Ministre intervient dans un contexte très particulier qui, outre le fait que nous soyons en période pré-électorale, est caractérisé et marqué par quelques données fortes :

• Les difficultés croissantes à faire vivre dans la Fonction Publique une " politique contractuelle " qui trouve de plus en plus difficilement des organisations prêtes à approuver les propositions soumises. L’échec des négociations sur les salaires, comme de celles sur la RTT, au niveau de l’ensemble de la Fonction Publique comme de la quasi-totalité des ministères, illustre cette situation et motive au fond la démarche du Ministre.
• L’image ternie d’un gouvernement qui se déclare ouvert au dialogue social, mais dont la pratique, dans la Fonction Publique mais pas seulement (cf. la place faite au dialogue avec les confédérations syndicales dans le cadre du débat sur l’assurance-chômage par exemple).
• L’évolution des rapports de force entre les organisations syndicales de la Fonction Publique, comme les modifications intervenues dans les rapports intersyndicaux, constituent une donne nouvelle qui ne peut être ignorée.

La CGT s’est pleinement investie dans les débats qui se sont engagés au cours de la phase précédant la rédaction du livre blanc.

Nous avons également remis au rédacteur de celui-ci un document détaillé reprenant nos propositions en matière de dialogue social, et nous constatons que certaines de nos propositions ont été prises en compte — nous y reviendrons.

Ceci étant et comme nous n’avons cessé de le dire avec force, si modifier la méthode est nécessaire, cela n’est pas suffisant pour nourrir le dialogue " vivace " dont parle le Ministre.

En effet, pour que le dialogue social ait un sens, il faut qu’il vise un résultat de progrès social, ce qui pose incontestablement la question du contenu de la négociation, des espaces ouverts, des moyens.

Car c’est bien là qu’apparaît la contradiction fondamentale entre aspirations des personnels d’une part et compression drastique des moyens de la Fonction Publique d’autre part, avec au cœur la place faite ou non à la démocratie.

Après avoir noté les limites de l’exercice, nous avons tenu à être fortement présents dans le débat comme déjà souligné, et c’est à partir de l’examen des lignes forces de nos propositions (la place accordée ne permet pas d’entrer dans les détails) et du contenu du " livre blanc ", que nous souhaitons ici pointer quelques aspects essentiels et porter appréciations.

SE POSER LA QUESTION DU CHAMP DU DIALOGUE SOCIAL

Pour la CGT, et compte tenu de ce qu’est la Fonction Publique, sa nature, ses rapports à la Nation, ses missions, le dialogue social ne peut se résumer — aussi important cela soit-il — aux seuls rapports entre les personnels de la Fonction Publique et le(s) employeur(s) public(s).

Parce que la Fonction Publique détermine des choix de société, de vie sociale, parce qu’elle est au service de la Nation, des populations, des usagers, des utilisateurs, la question de la capacité de ces derniers à intervenir à partir des besoins qui s’expriment doit être appréhendée dans le cadre d’un autre rapport de la Fonction Publique à la société, d’une autre conception des modes de fonctionnement de la Fonction Publique à tous niveaux. Le " cadrage " initial du Ministre de la Fonction Publique n’incluait pas cette dimension, alors que la CGT exigeait qu’elle soit prise en compte et que soit, par exemple, abordée la question des lieux d’intervention des usagers, des utilisateurs, pour qu’ils puissent intervenir dans le processus d’élaboration des décisions, de leur exécution, comme dans l’appréciation de l’efficacité du service public.

Nous relevons que le livre blanc y fait référence. C’est un premier pas. Mais s’en tenir à mettre en évidence l’existant, à lui donner l’importance qu’il n’a pas, et négliger l’aspect propositionnel, ne permet pas de donner à cette question toute la place qu’elle mérite, place qui est sur certains aspects centrale.

Pour ce qui est des personnels, c’est à partir de l’agent que nous raisonnons, des capacités qui lui sont données ou non d’intervenir sur tout ce qui le concerne en qualité de salarié de la Fonction Publique, ce qui nous conduit à poser notamment la question de droits nouveaux, une autre approche de la négociation, une autre conception des organismes consultatifs, de leurs compétences, de leurs modes de fonctionnement, du sort réservé à leurs travaux.

LA QUESTION INCONTOURNABLE DES DROITS NOUVEAUX

Le livre blanc ne traite pas de cette question. L’auteur le justifie en précisant que la réflexion qui lui était confiée n’avait pas cet objet, même si " elle n’était pas sans rapport avec lui ". Nous estimons pour notre part que la question des droits nouveaux est incontournable.

Constatons tout d’abord que les droits actuels dont disposent les personnels, leurs représentants, les organisations syndicales, sont sans commune mesure avec ce qui est indispensable pour que se développe un réel dialogue social. Il y a urgence à redéfinir le niveau des droits et des moyens syndicaux comme à garantir l’exercice des libertés syndicales.

Sans être exhaustifs, citons quelques aspects :

• Élargir le champ ouvrant droit à décharges d’activité de service (au lieu d’autorisations d’absence), augmenter leur volume, assurer le remplacement effectif et identifié.
• Dégager des moyens et droits nouveaux en lien avec les nouveaux niveaux institutionnels ou organisationnels émergents. Nous notons que le livre blanc comporte référence aux nécessaires " consultations " au niveau des ARH (agences régionales d’hospitalisation) pour la fonction publique hospitalière, envisage pour la fonction publique territoriale une représentation des employeurs à l’échelon national par exemple, mais aussi régional ou départemental, aborde la déconcentration du dialogue social dans la fonction publique de l’État, sans en tirer aucune conséquence au niveau des droits et moyens.
• Prendre en compte les évolutions des techniques et des moyens de communication dans les attributions et droits d’accès des organisations syndicales.
• Garantir les libertés syndicales et assurer l’égalité de traitement avec leurs collègues des agents bénéficiant de décharges partielles ou totales de service.
• Pour ce qui est des représentants élus ou mandatés dans les organismes de concertation, il est nécessaire de faire évoluer les droits et moyens.

Aller jusqu’au bout de la démocratisation nécessite aussi des droits nouveaux pour l’ensemble des personnels afin qu’ils puissent intervenir sur tout ce qui fait leur réalité quotidienne.

La question des usagers est indissociable de celle des mesures à prendre : On ne manque pas de le rappeler aux organisations syndicales. Cela est aussi vrai en matière de dialogue social et l’impasse faite par le livre blanc sur toute cette discussion des droits nouveaux nuit à la crédibilité des propositions formulées par ailleurs.

CONCERNANT LA NÉGOCIATION

Le livre blanc comporte sur ce point des propositions que nous approuvons.

C’est le cas pour l’extension du champ ouvert à la négociation, même si on peut discuter la rédaction limitative proposée et réfléchir à un champ plus large — c’est le cas également sur l’obligation de négocier.

Sur la périodicité concernant la négociation salariale, nous maintenons notre demande de l’annualité.

La périodicité proposée pour les autres domaines ouverts à la négociation relève d’une intention louable : celle d’obliger à négocier périodiquement. Il serait très certainement souhaitable de faire du délai proposé (5 ans) un maximum. L’expérience montre — précarité, formation, par exemple — que la rapidité de certaines évolutions, l’urgence de certaines situations, rendent plus qu’hasardeux de prédéterminer les rythmes de négociations : ce sont les réalités sociales qui imposent. À ce sujet, nous relevons que le livre blanc ne reprend pas notre demande d’ouverture de négociations à l’initiative des organisations syndicales, ce qui continue à faire des autorités les seuls décideurs de l’ouverture ou non des négociations.

Il y a là un vide qui, de fait, conduit à ne pas reconnaître la négociation comme étant un droit des salariés.

La CGT approuve le positionnement calendaire de la négociation salariale au printemps, c’est-à-dire en amont des arbitrages budgétaires ; c’est ce que nous revendiquions.Il est toutefois surprenant d’y voir ajouté qu’en cas de période électorale, l’année concernée devrait être couverte par un accord pluriannuel afin d’éviter les négociations !!

Au-delà, le livre blanc est en fait tourné vers l’objectif de la portée de l’accord et de sa force juridique.

La jurisprudence rappelle que la position statutaire et réglementaire du fonctionnaire implique l’absence de valeur juridique de tout accord entre l’administration et les fonctionnaires ; les garanties fondamentales relèvent de la loi et aucun acte contractuel ne peut être supérieur à la loi.

Par ailleurs, la nature même de la Fonction Publique donne au Parlement, aux élus, aux exécutifs, le pouvoir, le devoir, de décider ou non des intérêts collectifs.

En fait, les mesures préconisées — l’élaboration contractuelle d’actes réglementaires — ne sont pas sans risques et, par ailleurs, n’apportent pas fondamentalement du " plus " aux personnels et aux organisations syndicales au regard du dit accord.

Tout d’abord, le rapporteur le souligne, une série de dispositions devraient être prises pour " encadrer " un accord qui aurait une force juridique contraignante :

• Que cela ne porte pas sur des mesures relevant du législatif. Or, la question est que beaucoup de mesures, pour ne pas dire la quasi-totalité, relèvent directement ou non du législatif, ne serait-ce qu’au travers de leur impact budgétaire et sur la loi de finances, ou par leur incidence sur la situation des fonctionnaires et le statut général.
Sauf à organiser des glissements importants vers le domaine réglementaire, avec les conséquences que l’on peut imaginer sur le rôle des élus et la situation des fonctionnaires, il y a là une situation qui demande une analyse beaucoup plus fine.
• Par ailleurs, le livre blanc rappelle que l’homologation de l’accord ne doit pas être obligatoire.
Nous touchons ici au fond de ce qui fait de ces dispositions un formidable " faux-semblant ". En effet, l’autorité publique qui négocie est, directement ou non, celle qui homologue pour l’État, ou " encadre " de très près pour les autres versants de la fonction publique (ARH, dans la fonction publique hospitalière, assemblée délibérante dans la fonction publique territoriale.)
On imagine assez mal une autorité négocier un accord qu’elle n’homologuera pas, ce qui renvoie donc à une prédétermination de l’accord, au moins dans ses aspects majeurs, par l’autorité administrative, et le renoncement d’aller jusqu’à un accord si le cadre est dépassé (cas de figure prévu par le livre blanc).

Mais que s’est-il passé dans la dernière période, tant sur les salaires que sur la RTT ? Le gouvernement a renoncé et repris ses propositions initiales sous la forme d’actes réglementaires unilatéraux. Ainsi, en dehors de l’expression d’un rapport de force qui contraigne les pouvoirs publics à négocier à partir des revendications exprimées, et non de ce qu’ils se sont préalablement fixé, la négociation restera bien enfermée dans un cadre pré-établi (ce qui par ailleurs ne préjuge pas de la portée des mesures susceptibles d’être décidées dans un tel cadre).

L’important demeure et demeurera bien non pas la " validité " d’un accord, mais le contenu concret des mesures. D’autant que, hors l’homologation, la deuxième condition concernant la validité de l’accord est celle de la représentativité des signataires, qui n’est pas sans poser problème telle que présentée.

Soulignons tout de suite que nous approuvons dans son principe (on peut discuter la forme des " collèges ", le niveau de l’élection…) la proposition de généraliser les élections aux CTP sur liste syndicale. De telles élections doivent concerner l’ensemble des personnels quel que soit leur " statut " comme il est préconisé.

Après avoir souligné l’intérêt et la nécessité d’aller " à terme " vers l’accord majoritaire, le livre blanc suggère deux solutions dont la caractéristique est de valider des accords approuvés par des organisations pouvant représenter une minorité des personnels : 25 ou 15 % selon les cas !

Nous récusons fermement de telles conceptions qui détournent les " principes démocratiques qui nous gouvernent " pour reprendre l’expression du rédacteur du livre blanc.

Il doit y avoir une majorité qui s’exprime " pour " : c’est bien cela le fondement de la démocratie.

Ajoutons que cela conduit à ce que l’employeur aille le plus loin possible afin de trouver les bases d’un accord, ce qui ne peut être que favorable aux salariés… Toute autre solution ne sert qu’à prêter le flanc aux manœuvres de division entre organisations syndicales au détriment d’avancées concrètes.

Concernant les commissions de suivi et alors que le livre blanc se contente d’exposer des différences d’appréciations, nous réaffirmons notre contestation d’une mise en place qui exclut les non signataires, et ce pour plusieurs raisons :

• Le texte, son contenu, n’appartiennent pas aux seuls signataires. Ils résultent d’un débat, d’une construction, auxquels tous les syndicats ont participé quelle que soit l’appréciation globale présentée au terme de la négociation.
• La participation au suivi réservée aux seuls signataires constitue une pression et une prime à la signature pouvant conduire à fausser le positionnement des organisations syndicales.
• Les commissions de suivi engagent parfois des discussions sur des points non traités dans la négociation, ce qui revient en fait à exclure des débats certaines organisations (exemple : le dossier des aides-soignants dans la fonction publique hospitalière).

Sur les organismes consultatifs

Il est souligné dans l’état des lieux une situation beaucoup plus dégradée pour les CTP que pour les CAP. Cette affirmation reste à vérifier. Certes la nature des questions débattues dans les CTP met largement en évidence les oppositions fortes de conception et la systématisation du rejet des propositions syndicales, la transformation de l’organisme en " chambre d’enregistrement ".

Il n’en demeure pas moins que dans les CAP des problèmes importants existent aussi, notamment dans le domaine des promotions et avancements, en raison de l’insuffisance des possibilités ouvertes dans des carrières très pyramidales percutées par des masses importantes d’agents éligibles mais non promus. On ne peut ignorer une telle situation, pas plus que ses causes profondes.

La proposition formulée de mettre fin à la parité dans les CTP est loin d’être une disposition permettant de donner plus de clarté et éventuellement de vigueur au dialogue.

Nous récusons le caractère jugé " plutôt positif " de ce qui a été mis en place dans ce sens dans la fonction publique hospitalière et qui est pris en exemple pour justifier l’élargissement à la fonction publique territoriale et à la fonction publique de l’état. Notre jugement est que cela n’a fondamentalement rien changé.

Nous demandons l’instauration d’un pouvoir de renvoi avec effet suspensif pour de nouvelles propositions lorsque les représentants d’une majorité des personnels n’émettent pas un avis favorable sur les propositions initiales. Une telle disposition permettrait un réel approfondissement des débats en CTP.

Le livre blanc fait par ailleurs une série de propositions que nous approuvons :

• La reconnaissance du droit à expertise, études, enquêtes et la définition de moyens qui permettent d’exercer ce droit.
• L’élargissement des compétences des CTP sur certains points (là aussi le contenu de cet élargissement aux décisions structurantes pour l’exercice des missions reste à approfondir).
• L’option pour une intervention en amont, dans l’élaboration du processus de décisions, et non en aval, ce qui en réduit la teneur au rôle d’information.

L’articulation et le niveau
de la négociation et de la concertation

Dans le document que la CGT a remis au Chargé de mission, nous avions souligné la nécessité d’articuler la représentation du (des) employeur(s) avec le champ de la négociation : le principe de la transposition sur tel ou tel versant n’étant pas un bon principe, qui fragilise de fait l’unicité de la Fonction publique. C’est dire si nous approuvons tout ce qui tend à dépasser la situation actuelle dans ce domaine.Il en est ainsi de la clarification et de l’affirmation du rôle du Ministre de la Fonction publique, de la mise en place d’un lieu de dialogue social commun à l’ensemble des versants de la Fonction publique pour l’examen de textes applicables à tous.

Par ailleurs, la CGT rappelle son attachement à l’unicité statutaire, ce qui nous conduit à nous interroger sur les conséquences de l’éclatement des lieux de négociations sur certains points, sous réserve de clarifications, entre les différents versants de la Fonction publique.

Nous sommes également favorables à rapprocher les personnels des lieux de concertation et de négociation (par ministère, comme au niveau déconcentré ou décentralisé) sur des domaines relevant de ces niveaux, les conditions étant de se situer dans le cadre des garanties nationales (statut, grille indiciaire, rémunérations) conjuguant ainsi unicité et spécificité.

Sur les aspects spécifiques au dialogue social
dans la fonction publique de l’État

Au-delà de la place du dialogue social dans le cadre de la déconcentration (voir ci-dessus) le livre blanc insiste particulièrement sur son articulation autour de la réforme budgétaire introduite par la loi du 1^er août 2001.

Certes cette loi existe, mais chacun connaît aussi les lourdes réserves émises par la CGT. Nous soutenons la proposition d’un groupe de travail émise par le livre blanc, mais nous pensons que le champ devrait en être élargi aux conditions même de définition et de mise en œuvre des choix opérés - " en régime de croisière " — au plan national comme au plan déconcentré.

Sur l’organisation du dialogue social
dans la fonction publique territoriale

La CGT se félicite que le rapport préconise une réflexion sur la représentation collective des employeurs publics locaux qui fait aujourd’hui défaut.

Il nous semble cependant inopportun d’identifier totalement les questions de la gestion collective des carrières des fonctionnaires territoriaux d’une part, et des négociations nationales d’autre part.

La CGT se prononce pour la création, avec affiliation obligatoire, de centres départementaux de gestion pour la catégorie C, de centres régionaux pour la catégorie B, et d’un centre national de gestion pour la catégorie A.

Mais ce centre national de gestion ne saurait avoir vocation à être le lieu de négociations et de conclusions d’accords de portée nationale. Il demeure pour nous souhaitable que les trois grandes associations d’élus locaux des communes, départements et régions puissent constituer une " plate-forme " des employeurs publics locaux.

Sur l’organisation du dialogue social
dans la fonction publique hospitalière

La CGT a contesté la mise en place des agences régionales d’hospitalisation. Elle conteste tout autant que celles-ci puissent être considérées comme des représentants de l’état avec lesquelles pourraient s’engager d’éventuelles concertations, voire négociations.

Le constat sur l’insuffisance (voire l’absence) de marges de manœuvre pour le dialogue social est partagé — et ce n’est pas le " respect de la subsidiarité " préconisée qui changera en quoi que ce soit le volume des moyens dans leur globalité.

Le dialogue social tant au niveau des établissements qu’au niveau territorial ne pourra s’établir dans de bonnes conditions, prendre corps, que dans un contexte où les moyens sont donnés à tous les niveaux, pour que les hôpitaux publics assurent l’ensemble de leurs missions de soins. C’est incontournable.